Gdzie leży podstawa prawna dla sankcji wobec wschodnich oligarchów?

Względem samego instrumentu sankcji, te pochodzące od Unii Europejskiej dzielą się na charakter zindywidualizowany i zróżnicowany. Zindywidualizowane trafiają bezpośrednio w wymienione podmioty przy określeniu ich zarejestrowanej nazwy czy też imiona i nazwiska w przypadku osób fizycznych. Sankcje zróżnicowane to sankcje ogólne, które zakazują wchodzenia w określone interesy z podmiotami spełniającymi wytyczne tych sankcji. Przykładem sankcji zróżnicowanej może być zakaz importu węgla z Rosji – nie ważne, jaka firma by się tego nie podjęła, import węgla pochodzącego z Rosji jest zakazany na terenie państw Unii Europejskiej. Jako że sankcje mogą mieć pośrednie konsekwencje dla osób postronnych, Unia stara je się formułować w taki sposób, by minimalizować szkody dla ludności cywilnej czy działań legalnych związanych z sankcjonowanym krajem.

W kontekście samych oligarchów, co do zasady najbardziej ich dotykają sankcje zindywidualizowane. Treść tych sankcji najczęściej ogranicza się do zamrożenia aktywów i zakazu podróży. Osoby w ten sposób usankcjonowane zostają powiadomione o tym listownie, o ile jest to możliwe. Drugim sposobem zakomunikowania o obostrzeniu jest poprzez ogłoszenie publikowane przez Radę w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej serii C.

Względem aktywów działa to w następujący sposób: wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze mieszczące się na terenie państw UE i tym samym posiadanie bądź będące pod kontrolą osób sankcjonowanych (lub przez nich wyznaczonych) są konfiskowane do czasu zniesienia czy wygaśnięcia odpowiadającej im sankcji. Ciekawostką jest jednak to, że system dopuszcza na odstępstwo w dwóch przypadkach – gdy chodzi o uiszczenie opłaty prawnej oraz w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb. Dodatkowo jak tłumaczy Rada UE osoby z zamrożonymi aktywami będą ponadto obciążone poprzez zakaz dla obywateli i podmiotów Unii o nieudostępnianiu im żadnych środków finansowych.

Jeśli chodzi o zakaz podróży, ten pozwala wywrzeć nacisk na sankcjonowane osoby poprzez restrykcje wjazdowe i wyjazdowe obowiązujące na terenie UE. Osobom umieszczonym na specjalnej liście zabrania się wjazdu na teren państw członkowskich, z wyjątkiem przypadku usankcjonowania obywatela UE, gdzie ten będzie mógł poruszać się w sferze Unii wyłącznie na terenie państwa ojczystego.  

Rozwijając temat mrożenia aktywów, pojęcie to często jest mylone z zagarnięciem czy upaństwowieniem czyjegoś kapitału. Zamrożenie czyichś aktywów nie jest równoznaczne z ich przywłaszczeniem, środki te są po prostu konfiskowane na podany okres oraz po przeprowadzeniu zarekwirowania nie mogą być użytkowane przez żadną stronę. Posługując się przykładem jachtu, służby cumują go do strzeżonego portu, gdzie „kurzy się”, dopóki obostrzenia nałożone na jego właściciela nie wygasną. Po prawnie orzeczonym upływie czasu własność, czyli w tym wypadku jacht, trafia z powrotem do właściciela. 

Sankcje nakładane przez UE są regulowane między innymi poprzez dokument 5664/18 z 4 maja 2018 r., mówiący o wytycznych w sprawie nakładania sankcji oraz dokument 8519/18 o dobrych praktykach. Z dokumentów można wywnioskować parę ciekawych rzeczy, jak na przykład to, że prowadzona przez Unię Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa jest traktowana jako fundament nakładania obostrzeń. Oznacza to, że w przypadku niestosowania się do nakładania wymaganych przez UE sankcji bądź pomaganie w ich omijaniu traktowane jest jako działanie sprzeczne z WPZiB i odpowiednio karane. 

Sankcje w zależności od tego, co dotykają, mogą zostać wprowadzane na szczeblu unijnym bądź krajowym. Szczebel krajowy to tak naprawdę od początku do końca samodzielna egzekucja sankcji wykonywana na podstawie obowiązujących praw krajowych. Unia wymaga przeprowadzenia sankcji na szczeblu krajowym tylko w przypadku embarga na broń oraz ograniczenia prawa wjazdu. Wszystkie pozostałe sankcje wychodzą wyłącznie z unijnego prawodawstwa i nie wymagają transpozycji do prawa krajowego. W tym wypadku wymagane jest od państw tylko wyznaczenie organów zdolnych do wyegzekwowania sankcji i wypełnienie ich. 

Nie oznacza to jednak, że państwa członkowskie nie mogą wychodzić z własną inicjatywą. Tutaj sytuacja znacznie się komplikuje ze względu na zawiłości prawne. Biorąc jako przykład Rzeczpospolitą Polską, wedle obowiązującego prawa, przywłaszczenie cudzej własności jest niezgodne z prawem poza sytuacją wprowadzenia stanu wojennego i powołania się na Art. 20 Ustawy o Stanie Wojennym. Idąc dalej, legalność samego zamrażania czyichś środków reguluje prawo bankowe, a dokładniej Artykuł 106a. Zakładając, że rosyjski czy białoruski oligarcha o podejrzeniu posiadania powiązań z agresją na Ukrainę ma otwarte konto w polskim banku, bank zostaje zobligowany do złożenia zawiadomienia do prokuratury oraz nadaje mu się prawo do zamrożenia środków oligarchy na czas nie dłuższy niż 72 godziny. W ciągu tego czasu prokurator musi wszcząć postępowanie oraz przysługuje mu prawo do zablokowania środków oskarżonego na czas sześciu miesięcy z możliwością przedłużenia o kolejne sześć. Łącznie po maksymalnie roku i trzech dniach środki te muszą zostać zwrócone właścicielowi, o ile przedtem nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych albo o zabezpieczeniu majątkowym, które mogłoby twierdzić inaczej. 

Jak widać opłacalnym dla Unii rozwiązaniem, jest brak wymogu transpozycji prawnej w celu zapewnienia pełnej skuteczności sankcji, spychając tym samym państwo członkowskie wyłącznie do roli egzekutora. Wartym nadmienienia jest również fakt, że czas obowiązywania sankcji wynikających z rozporządzeń UE może być podtrzymywany w zasadzie do samego zakończenia sytuacji konfliktowej. Nie istnieje żaden unijny zapis mówiący o maksymalnym przedłużeniu obostrzeń jak np. w prawie polskim, co jest kolejnym uproszczeniem działającym na korzyść skuteczności działań na szczeblu unijnym.

Pojęcie sankcji w rozumieniu Unii Europejskiej to „działania prewencyjne pozwalające szybko reagować na wyzwania i wydarzenia polityczne sprzeczne z jej celami i wartościami”. Już na podstawie tego zdania można wywnioskować, że decyzja o ich nałożeniu sankcji między bazę w samej ideologii wyznawanej przez państwa członkowskie UE. Obiektem sankcji staje się ten, kto propaguje inne wartości niż te unijne i popiera to swoimi czynami bądź wpływa na czyny innych. Do pięciu najważniejszych powodów obostrzeń należy: terroryzm, rozprzestrzenianie broni jądrowej, naruszanie praw człowieka, aneksja obcego terytorium oraz celowa destabilizacja suwerennego kraju. 

Rada Unii Europejskiej wyszczególnia cele nakładanych przez UE sankcji. Wszelkie nałożone obostrzenia są tworzone z myślą o nakłonieniu usankcjonowanych do zmiany polityki bądź postępowania. Rada również uważa, że tego rodzaju stygmatyzacja to sposób promowania celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W rozumieniu tych słów można dojść do wniosku, że podmioty wyłamujące się poza ustalone normy działają na szkodę interesów bezpieczeństwa międzynarodowego. W praktyce jednak sankcje to przede wszystkim jedyna możliwość, poza udaną próbą dialogu czy działaniami zbrojnymi, która pozwala wywrzeć presję na osobne państwo.   

Potężny zestaw ostatnich 5 pakietów sankcji wymierzonych w Federację Rosyjską jest reakcją na inwazję Ukrainy przeprowadzaną przez ich siły. Podstawowym celem jest osłabienie zdolności Kremla do finansowania wojny i spowodowanie wyraźnych kosztów gospodarczo-politycznych wobec rosyjskiej elity uważanej za współodpowiedzialną za inwazję. Ponadto ci drudzy zostali ukarani sankcjami za przewinienia Kremla związane z aneksją Krymu i uznaniu Obwodu Donieckiego i Ługańskiego za niezależne podmioty. Działania podważające integralność terytorialną Ukrainy odbiły się na 1091 osobach i 80 podmiotach rosyjskich. Wśród usankcjonowanych osób znajdują się między innymi: Władimir Putin, Siergiej Ławrow, członkowie Dumy Państwowej i Rady Bezpieczeństwa. 

Wśród oligarchów rosyjskich przykładem osoby usankcjonowanej jest słynny Roman Abramowicz, osoba blisko związana z Władimirem Putinem oraz były właściciel Chelsea, który wskutek sankcji stracił między innymi wspomniany klub piłkarski. Abramowicz z tytułu rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) o numerze 2022/427 z dnia 15 marca 2022 r. został dopisany do listy osób usankcjonowanych w „odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających”. Zajmując 879 miejsce tabeli, Abramowicz został ukarany na podstawie rozporządzenia Rady (UE) NR 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. Rozporządzenie kara oligarchę i osoby z nim powiązane na mocy treści artykułu drugiego. Ustęp pierwszy zamraża wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością Rosjanina. Zamrożone są również jego wszelkie własności, nad którymi de facto sprawuje władzę i kontrolę. Wymienienie takiego oligarchy na liście oznacza również zakaz dla podmiotów unijnych na wysyłanie mu, pośrednio czy bezpośrednio, środków finansowych oraz zasobów gospodarczych. Zakaz nie obejmuje wyłącznie samego Abramowicza, ale również wszystkie związane z nim osoby fizyczne, osoby prawne, podmioty i organy. 

W długiej tabeli osób usankcjonowanych prócz imienia i nazwiska wypisane są również informacje identyfikacyjne oraz przyczyny zaistnienia sankcji. Trzymając się dalej przykładu Romana Abramowicza, w informacjach identyfikacyjnych widnieją tam następujące treści: Abramowicz jest oligarchą Putina, głównym udziałowcem Evraz (brytyjskiej firmy zajmującej się produkcją i wydobyciem stali) i byłym gubernatorem Czukockiego Okręgu Autonomicznego. Podano również jego datę i miejsce urodzenia, płeć i obywatelstwo oraz osoby i podmioty z nim powiązane. Jeśli chodzi o przyczyny usankcjonowania, ten został wskazany jako osoba kluczowa dla wydolności finansowej rosyjskiego rządu oraz współodpowiedzialna za aneksje Krymu i destabilizacje Ukrainy, co najlepiej pokazuje ten cytat widniejący w tabeli dokumentu:

„Uzyskiwał zatem korzyści od rosyjskich decydentów odpowiedzialnych za aneksję Krymu lub destabilizację Ukrainy. Jest również jednym z czołowych rosyjskich przedsiębiorców działających w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.”

Warto nadmienić, że osoba usankcjonowana ma prawo do zgłoszenia uwag Radzie Unii Europejskiej wobec postawionych mu zarzutów. Jak mówi Rozporządzenie 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r., Rada powinna dokonać weryfikacji swojej decyzji na podstawie zgłoszonych uwag lub po przedstawianiu istotnych nowych dowodów, a w przypadku zmiany pierwotnej decyzji poinformować sankcjonowanego. Daje to pole do dialogu z  usankcjonowanym i zapewnia o sprawiedliwym sądzie z możliwością obrony. 

Kończąc temat sankcji, należy już tylko wspomnieć o tym, gdzie muszą być one przestrzegane i przez kogo. Z pomocą tutaj przychodzi Artykuł 17 Rozporządzenia 269/2014. 

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie:

1. na terytorium Unii, w tym w granicach jej przestrzeni powietrznej;
2. na pokładach wszystkich statków powietrznych lub wodnych podlegających jurysdykcji państw członkowskich;
3. wobec każdej osoby będącej obywatelem państwa członkowskiego, przebywającej na terytorium Unii lub poza nim;
4. wobec każdej osoby prawnej, podmiotu lub organu, na terytorium Unii lub poza nim, zarejestrowanych lub utworzonych na mocy prawa państwa członkowskiego;
5. do każdej osoby prawnej, podmiotu lub organu w odniesieniu do każdego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej, w całości lub częściowo, na terytorium Unii.”

Z powyższych informacji wynika, że Unia Europejska jasno określa swoją politykę sankcji i jej granice. Nie próbuje nimi wywierać wpływu w sposób niezgodny z prawem międzynarodowym, a wszystkie obostrzenia kończą swoje działanie na terenie UE, tym samym nie próbując być ekstraterytorialnymi.  

Bibliografia:

Dobre praktyki UE w zakresie skutecznego wprowadzania w życie środków ograniczających. 8519/18 CORLX 230 CFSP/PESC 380 RELEX 352 COARM 147 FIN 356 CONUN 127 COTER 47. (2018) (Bruksela). Dostęp: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8519-2018-INIT/pl/pdf (24.04.2022)

Matusik, A. (2022, 25 luty). Oligarcha. Encyklopedia Zarządzania. Dostęp: https://mfiles.pl/pl/index.php/Oligarcha (15.04.2022) 

Portal Rady UE i Rady Europejskiej. (2022, 11 kwiecień). Sankcje UE wobec Rosji w sprawie Ukrainy (od 2014 r.). Dostęp: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/ (15.04.2022)

Portal Rady UE i Rady Europejskiej. (2022, 11 kwiecień). Sankcje UE wobec Rosji w pytaniach i odpowiedziach. Dostęp: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/ (15.04.2022)

Portal Rady UE i Rady Europejskiej. (2022, 22 marzec). Kiedy i jak UE przyjmuje sankcje?. Dostęp: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/sanctions/ (15.04.2022)

Portal Rady UE i Rady Europejskiej. (2022, 4 kwiecień). Rodzaje sankcji. Dostęp: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/sanctions/different-types/ (15.04.2022)

Rozporządzenie Rady (UE) NR 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających. (2014). (Bruksela). Dostęp: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0269 (15.04.2022)

Rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2022/427 z dnia 15 marca 2022 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających. (2022) (Bruksela). Dostęp: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32022R0427&from=EN (15.04.2022)

Statista. (2022, 1 kwiecień). Number of international sanctions imposed as of April 1, 2022, by target country. Dostęp: https://www.statista.com/statistics/1294726/number-of-global-sanctions-by-target-country/ (15.04.2022)

Stellmaszyk, S. (2020, 15 grudzień). Zakaz podróżowania oraz zamrożenie aktywów osób odpowiedzialnych za łamanie praw człowieka, Unia Europejska wprowadza globalny system sankcji. aleBank. Dostęp: https://alebank.pl/zakaz-podrozowania-oraz-zamrozenie-aktywow-osob-odpowiedzialnych-za-lamanie-praw-czlowieka-unia-europejska-wprowadza-globalny-system-sankcji/?id=352427&catid=25925 (15.04.2022)

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Dz. U. z 2021 r. poz. 2439, 2447, z 2022 r. poz. 830. (2022) (Polska). Dostęp: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19971400939/U/D19970939Lj.pdf (24.04.2022)

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U. z 2017 r. poz. 1932, z 2022 r. poz. 655. (2022) (Polska). Dostęp: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20170001932/U/D20171932Lj.pdf (24.04.2022)

Wytyczne w sprawie stosowania i oceniania środków ograniczających (sankcji) w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE. 5664/18 CORLX 39 CFSP/PESC 68 FIN 69 RELEX 376 CONUN 139 COARM 156. (2018) (Bruksela). Dostęp: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5664-2018-INIT/pl/pdf (24.04.2022)

Autor:
Cezary Przyłuski

Żródło:
PressGlobal.pl

Dział: Gospodarka Świat