Czy sankcje USA wobec Rosji działają?

W ciągu ery amerykańskiej dominacji Waszyngton zbudował bezprecedensową zdolność zadawania bólu tym, co uważa za nieuczciwych aktorów w systemie międzynarodowym. Amerykański zestaw sankcji oraz środków drugiego i trzeciego rzędu może odciąć większość krajów – lub firm – od globalnego handlu i handlu. Ta niezrównana siła, w parze z wysiłkami sieci sojuszników, może mieć głęboki wpływ na geopolitykę i zachowanie państw. Ale odwrotnie, jeśli Stany Zjednoczone nadużywają swojej zdolności do nakładania sankcji na inne kraje, skuteczność tych środków może ulec erozji; niektóre duże gospodarki mogą dążyć do stworzenia alternatywy dla zachodnich systemów finansowych i samego dolara amerykańskiego. W ciągu ostatniego roku Stany Zjednoczone wprowadziły dynamiczne i eskalujące sankcje, aby zaszkodzić prezydentowi Rosji Władimirowi Putinowi i jego sojusznikom. Te posunięcia nie powstrzymały Putina od prowadzenia wojny na Ukrainie, ale poważnie zaszkodziły rosyjskiej gospodarce. Mimo to, zgodnie z prognozą Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), rosyjska gospodarka ma wzrosnąć o 0,3 procent w 2023 r., podczas gdy kraj taki jak Wielka Brytania odnotowuje spadek PKB. Czy to oznacza, że ​​sankcje nie zadziałały?

W ramach FP Live , forum dziennikarstwa na żywo magazynu, rozmawiałem z dwoma ekspertami od sankcji: Agathe Demarais, dyrektorem ds. globalnych prognoz w Economist Intelligence Unit i autorem Backfire: How Sanctions Reshape the World Against US Interests ; oraz Nicholas Mulder, adiunkt historii na Cornell University i autor książki The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War . Abonenci FP mogą obejrzeć cały wywiad w polu wideo u góry tej strony. Poniżej znajduje się skondensowany i zredagowany transkrypcja.

Polityka zagraniczna: Nick, MFW prognozuje, że Rosja wzrośnie w tym roku o 0,3 proc. Sankcje miały sparaliżować rosyjską gospodarkę. Co się stało?

Nicholas Mulder: Wydarzyło się wiele rzeczy, ale jednym z punktów wyjścia byłaby reakcja polityczna Rosji. Kraje objęte sankcjami nie są bierne. Zachód dość dobrze nauczył się walczyć z kryzysami finansowymi, a inne kraje przyjęły ten zestaw narzędzi i zdołały uniknąć wielkiego kryzysu finansowego. Co więcej, w roku ogólnego zawirowania gospodarczego wychodzącego z pandemii, pozycja Rosji jako dużego eksportera towarów dała jej pewną przewagę nad innymi krajami. Udało się wyregulować. Miał więcej handlu, niż się spodziewaliśmy, i znalazł kanały zwrotne dla tego handlu. Te czynniki razem składają się na wiele powodów, dla których sankcje działały mniej skutecznie niż oczekiwano.

FP: Agathe, w grudniu 2022 r. argumentowałeś w FP , że sankcje wobec Rosji rzeczywiście działają. Nadal uważasz, że to prawda?

Agata Demarais: Oczywiście. Sankcje nałożone na Rosję działają, ale narosło wiele niejasności co do skuteczności sankcji wobec Rosji, ponieważ cele Zachodu nie zostały jasno określone. Sankcje nigdy nie dotyczyły upadku gospodarczego Rosji. Rosja jest dziewiątą co do wielkości gospodarką świata. Nie sądzę, żeby chodziło o zmianę reżimu. Wiemy z historii, że to nigdy nie działa. Nie sądzę też, aby kraje zachodnie myślały, że sankcje będą magicznym narzędziem, które z dnia na dzień zmieni sposób myślenia Putina. Istota sankcji była dwojaka. Pierwszym było wysłanie do Kremla dyplomatycznego przesłania solidarności i jedności z Ukrainą, a także transatlantyckiej współpracy. I z tej perspektywy, jak pisałem w Foreign Policy , misja wykonana. Drugi cel, który moim zdaniem będzie powolny, stopniowy, kumulatywny, polega na utrudnieniu Rosji prowadzenia wojny na Ukrainie pod względem gospodarczym, finansowym i technologicznym. Aby dodać do twojej uwagi o Rosji odnotowującej wzrost w tym roku, prognoza MFW jest odstająca. Jest znacznie bardziej optymistyczny niż inne prognozy. Warto mieć na uwadze, że następuje to po ubiegłorocznej recesji w 2022 roku i nawet jeśli w tym roku nastąpi stagnacja, PKB Rosji nie wróci do poziomu sprzed wojny co najmniej do 2027 roku.

FP: Nick, sankcje nie powstrzymują Putina przed atakiem na Ukrainę. Czy zostały zaprojektowane przede wszystkim z myślą o długotrwałym wpływie?

NM: To jasne, że staje się to wojną na wyniszczenie, która trwa już drugi rok, a sankcje będą długoterminową kampanią degradacji. Jeśli celem jest utrudnienie Rosji, to oczywiście sankcje zadziałały. Ale myślę, że uczciwie jest poprosić ich o trochę więcej. Było wiele twierdzeń o tym, że w ciągu kilku miesięcy stworzy to przeszkody nie do pokonania, i w tym sensie teraz widzieliśmy adaptację po obu stronach. To trochę zmąciło wodę. Możemy przedstawić bardziej szczegółowy obraz, pytając nie o to, czy sankcje działają, ale o to, co one robią, a czego nie. Zarówno Agathe, jak i ja zgadzamy się, że degradują rosyjską gospodarkę i wymuszają trudne dostosowania dla Kremla, a także pewne dostosowania dla nas, takie jak pułap cenowy G-7 [na ropę naftową]. Czego oni nie robią? Rzeczywiście, zmusić Putina do przerwania inwazji lub spowodować problemy nie do pokonania, które sprawią, że przestanie bombardować ukraińskie miasta. Myślę, że to lepszy sposób na rozplątanie tego, co działa, a co nie.

FP: Przenieśmy się do Chin. Chcę się skupić na bezprecedensowych sankcjach z zeszłego roku, kiedy Waszyngton próbował ograniczyć dostęp Pekinu do zaawansowanych półprzewodników. Agathe, jesteś autorką książki zatytułowanej Backfire , więc muszę zapytać: czy te sankcje przyniosą odwrotny skutek?

OGŁOSZENIE: Jest za wcześnie, by powiedzieć. Nie sądzę, abyśmy znali odpowiedź, ale myślę, że warto zadać sobie pytanie, jakie będą konsekwencje rozłączenia gospodarek USA i Chin. Czy amerykańskie i być może europejskie firmy stracą dostęp do chińskiego rynku? To wraca do punktu Nicka na temat rosyjskiej gospodarki. Nie powinniśmy oczekiwać, że Chiny będą siedzieć bezczynnie i mówić: „OK, chcesz oddzielić lub odciąć nam dostęp do półprzewodników: nie ma problemu”. Będą reakcje polityczne. Nie wiemy, jakie będą, ale można założyć, że zachodnie firmy mogą stracić dostęp do chińskiego rynku, co oznaczałoby utratę przychodów i być może mniejsze wydatki na badania i rozwój w sektorze technologicznym w krajach zachodnich. Chiny prawdopodobnie podwoiłyby wysiłki w celu uzyskania dostępu do zaawansowanej technologii półprzewodnikowej. Skoro wiemy, że półprzewodniki są wykorzystywane zarówno w sektorze cywilnym, jak i wojskowym, co by to oznaczało, gdyby Chiny zdobyły najlepsze półprzewodniki na świecie, zwłaszcza w świetle kwestii tajwańskiej? Nie mamy jeszcze odpowiedzi, ale ważne jest, aby założyć, że Chiny zareagują i zastanowić się, co to oznacza w rozdrobnionym krajobrazie geopolitycznym.

FP: Nick, czy Chiny i Rosja są zbyt duże, by atakować w ten sposób? A konkretnie w Chinach, z pewnością gospodarki rozwijające się nie chcą dać się złapać w walkę między Ameryką a Chinami. Jak więc myślisz o sankcjach dla dużych gospodarek?

NM: Jednym z kluczowych pytań dotyczących Chin jest to, czy ich partnerzy handlowi z reszty świata mogliby przyłączyć się do sankcji, które Zachód nałożyłby na Chiny, czy też spróbowaliby wypracować niezaangażowane lub neutralne stanowisko, jak niektórzy z nich, wobec Rosji. Chiński handel z wieloma z tych krajów w Ameryce Łacińskiej, Afryce i pozostałej części Azji jest wielokrotnie większy niż handel rosyjski, więc oczywiste jest, że prawdopodobnie spróbują zachować część swojej autonomii. Istnieje wiele rodzajów dźwigni, których Zachód może użyć, aby spróbować wyrządzić szkodę Chinom, w szczególności ich zależności od dolara amerykańskiego w ich systemie finansowym. Jest bardzo zależny od dolara. Komercyjnie rzecz biorąc, Chiny są prawdopodobnie bardziej chronione niż finansowo. Ale znowu wiele będzie zależeć od reakcji politycznej. Jedno wielkie pytanie, jakie mam w związku z tym embargiem i ograniczeniami dotyczącymi zaawansowanych mikroczipów, dotyczy tego, czy krótkoterminowy zysk z tego oddzielenia przeważy nad długoterminową utratą zdolności odstraszania. Zależność Chin od amerykańskiej technologii prawdopodobnie zostanie zmniejszona i czy było to tego warte? Myślę, że ta decyzja została podjęta jesienią, kiedy wydawało się, że Chiny utknęły w blokadzie zerowej COVID, z której nie mogą uciec. Bardzo szybko potem zobaczyliśmy, że byli w stanie zareagować znacznie szybciej, boleśnie rezygnując z tych środków, ale – w tym samym czasie – angażując się w ofensywę uroku.

FP: Agathe, odkąd Nick poruszył tę kwestię, czy nadużywanie sankcji doprowadzi do tego, że kraje będą szukać alternatyw dla dolara?

AD: Kraje mogą chronić się przed sankcjami na trzy główne sposoby, aby zaszczepić swoje gospodarki. Pierwszym z nich jest dedolaryzacja. To bardzo wyraźny trend. Dolar amerykański jest nadal używany w około 40 procentach światowego handlu. Drugą stroną medalu jest to, że większość światowego handlu odbywa się nie w dolarach amerykańskich. Od 2020 roku Rosja i Chiny prowadzą większość swojego handlu dwustronnego w rosyjskich rublach i chińskim renminbi. I to oczywiście nie jest przypadkowe. To jasna strategia. Odbyło się wiele dyskusji na temat zamrożenia rezerw walutowych rosyjskiego banku centralnego, który posiadał około 640 miliardów dolarów rezerw. Ale tylko połowa tego została zamrożona, ponieważ druga połowa była denominowana w walutach obcych lub w złocie. Drugim narzędziem ochrony ich gospodarek przed sankcjami są alternatywy dla SWIFT [Towarzystwa Światowej Międzybankowej Telekomunikacji Finansowej]. SWIFT to globalny rolodex banków łączący ze sobą wszystkie banki, a Chiny mają alternatywę o nazwie CIPS [Cross-Border Interbank Payment System]. Gdyby Chiny miały zostać odcięte od SWIFT z dnia na dzień, miałyby plan B. Z chińskiej perspektywy istnieje również zdolność ofensywna, ponieważ pewnego dnia, prawdopodobnie do 2040 r., Chiny staną się największą gospodarką świata i mógłby powiedzieć: „Aby robić z nami interesy, musisz korzystać z naszego systemu finansowego”. Mogłoby to odciąć całe kraje od chińskiego rynku. Wreszcie trzecie narzędzie dotyczy walut cyfrowych banku centralnego. Chiny przodują tutaj. Trzysta milionów Chińczyków już używa takiej waluty, która jest całkowicie odporna na sankcje USA i oczywiście daje chińskim przywódcom pewne możliwości inwigilacji.

FP: Nick, do tej pory koncentrowaliśmy się na środkach sankcji wobec dużych gospodarek. Jestem ciekaw, czym wszystkie te narzędzia różnią się, gdy patrzysz na mniejszą gospodarkę. Pomyśl o Myanmarze, kiedy na Myanmar obowiązywały sankcje, o dzisiejszej Korei Północnej, a nawet o gospodarce średniej wielkości, takiej jak Iran. Czy są one skuteczniejsze niż sankcje nałożone na wielką gospodarkę?

NM: Zdecydowanie mogą wyrządzić wiele szkód. Jedną z kwestii, która nie istnieje w przypadku tych mniejszych gospodarek, jest stworzenie bardzo dużej międzynarodowej koalicji sankcji, ponieważ po prostu znacznie łatwiej jest uzyskać zgodę dużej części społeczności międzynarodowej na nałożenie sankcji na małą gospodarkę, taką jak Korea Północna czy Wenezuela. Efekty uboczne dla reszty świata nie są tak znaczące, w wyniku czego ta część równania jest łatwiejsza. Niekoniecznie musi to oznaczać na dłuższą metę, z politycznego punktu widzenia, zmiany w polityce, które chcielibyśmy zobaczyć, takie jak koniec rozprzestrzeniania broni jądrowej lub poprawa sytuacji w zakresie praw człowieka. Są też inne zasoby. Nie wszystkie są ekonomiczne. Wiele z tych reżimów potrafi również wykorzystać ideologię i własne doświadczenia historyczne jako punkt zborny dla powszechnego oporu. Inną rzeczą, na którą można wskazać, jest technologia unikania sankcji. Może to być niewielkie w skali finansowej i wojskowej, ale teraz jest jasne, że coraz więcej krajów objętych sankcjami wymienia i dzieli się technikami unikania sankcji. Rok temu nikt nie przewidziałby, że większość rosyjskiego eksportu ropy będzie transportowana przez flotę widmo podobną do tej z Wenezueli i Iranu – a jednak stało się to bardzo szybko. Tak więc nadal istnieją powiązania tych gospodarek z większymi partnerami handlowymi.

FP: Agathe, ciekawi mnie rola globalnego południa w tym, jak świat staje się coraz bardziej wielobiegunowy. Jak to zmienia sposób, w jaki Waszyngton myśli o sankcjach?

AD: To jest wielkie pytanie. Myślę, że na globalnym Południu panuje duża niechęć do byłych mocarstw kolonialnych, głównie krajów europejskich, takich jak Francja i Wielka Brytania. Ta narracja przeciwko byłym mocarstwom kolonialnym ma teraz inny element, a jest nim niechęć do sankcji. To pokazuje, że rosyjskie kampanie dezinformacyjne działają pełną parą. Na przykład rosyjska propaganda twierdzi, że sankcje podsycają brak bezpieczeństwa żywnościowego w krajach rozwijających się. To nie jest technicznie prawda. Nie ma żadnych sankcji uniemożliwiających Rosji i Ukrainie eksport zboża. Ale ta narracja nabiera rozpędu. I myślę, że świadczy to o braku wiedzy o tym, czym są sankcje, co naprawdę robią, jak naprawdę działają. Spodziewałbym się, że w nadchodzących latach i dziesięcioleciach walka o serca i umysły w wielobiegunowym, podzielonym świecie będzie polegała na zdobyciu serc i umysłów na globalnym południu, ponieważ mamy już dwa bloki, które się formują. Mamy blok zachodni; to jest bardzo jasne. Mamy kolejny blok, w tym Chiny i Rosję oraz inne tak zwane kraje zbójeckie. Ale gdzie będzie globalne południe? Około dwóch trzecich światowej populacji żyje w krajach, które są neutralne lub skłaniają się ku Rosji, jeśli chodzi o Ukrainę. Będzie dużo pracy dla Stanów Zjednoczonych i innych krajów zachodnich, aby odzyskać serca i umysły na globalnym Południu.

FP: Nick, jeśli sankcje powodują wszystkie te drugorzędne problemy, to co może zrobić kraj lub konsorcjum krajów, gdy inny kraj lekceważy prawo międzynarodowe i staje się nieuczciwy? Innymi słowy, czy w zestawie z narzędziami jest coś jeszcze?

NM: Powiedziałbym, że istnieje całe spektrum środków, które kraj taki jak Stany Zjednoczone może zastosować, ale musimy zrobić krok wstecz i zastanowić się, czym tak naprawdę jest pełna gama narzędzi w naszym zestawie narzędzi — od dyplomacji na groźby działań wojennych. Oczywiście, jeśli możesz rozwiązać cokolwiek bez działań militarnych, zawsze jest to o wiele lepsze. Ale idealne sankcje – a kiedy naprawdę działają – to sankcje, które są wystarczająco silne, aby nie były jedynie symboliczne, ale nie tak potężne, aby niepotrzebnie antagonizować i wymuszać rodzaj twierdzy i umocnienia w celach. A to oznacza, że ​​sankcje muszą iść w parze z pewnym zestawem żądań, które można rozsądnie spełnić. I to wydaje mi się najlepszym sposobem na sprawienie, by sankcje zadziałały. Istnieją również pozytywne środki i myślę, że w tej chwili na przykład pomagają Ukrainie. Robimy znacznie więcej, aby pomóc Ukrainie, skupiając się na długoterminowej restrukturyzacji gospodarczej Ukrainy, ponieważ straciła ona jedną trzecią swojego PKB. Straciła jedną trzecią swojej gospodarki. Dlatego myślenie o tym, jak właściwie możemy pomóc naszym sojusznikom, jest czasem nawet ważniejsze niż to, jak możemy powstrzymać agresorów. Ostatnią rzeczą, którą chciałbym powiedzieć, jest to, że wymaga to równowagi między noszeniem dużego kija a dalszym pokazywaniem dowodów zaangażowania z Chinami. Z punktu widzenia odstraszania, jeśli myślisz o tym, co powstrzymuje Chiny przed inwazją na Tajwan, nie jestem pewien, czy rozdzielenie jest właściwie właściwą drogą, jeśli chodzi o zapobieganie konfliktowi Chiny-Tajwan. W rzeczywistości najlepszym rozwiązaniem może być militarne przygotowanie i zrównoważenie militarne Chin, przy jednoczesnym kontynuowaniu maksymalnego zaangażowania gospodarczego, aby utrzymać jak największą zależność Chin od Zachodu. Tak więc decydenci muszą pomyśleć o pełnym zakresie opcji – a nie tylko o technicznym egzekwowaniu sankcji